国家数据要素化总体框架——环节一：数据要素制度体系

自党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，特别是中共中央国务院相继发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）后，我国数据要素化推进步伐明显提速。浙江、上海、北京、深圳、广东、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南、安徽、重庆、天津、湖北等地积极贯彻落实党中央、国务院战略部署，在数据要素制度体系、国家数据基础设施、公共数据开发开放、公共数据授权运营、数据产业与数商发展、数据交易与跨境流通、数字中国建设、以及数据安全体系等方面，开展了积极探索实践，取得了初步成效。在数据要素制度体系方面，浙江、广东、深圳、上海、江苏、山东、河北、重庆、四川、北京等开展了《公共数据管理条例》立法等，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行了全方位探索实践；在数据基础设施建设方面，上海、浙江、海南、北京、福建、贵州、山东、重庆、天津等地，各自在网络基础设施、算力基础设施、融合基础设施、政务数据一体化平台、公共数据授权运营平台、数据交易平台等方面超前布局；在公共数据开发开放方面，几乎所有地方都对公共数据采集汇聚、共享开放作出了明确规定。北京、浙江、上海、海南、福建、山东、湖南、湖北等省市都出台了公共数据授权运营管理办法；在公共数据授权运营方面，全国已有20多个省市成立了省级数据集团公司，分别以省属国资企业、国有资本全资企业、国有控股企业、混合所有制等四种方式，已探索出集中统一授权、分领域专区授权、分地域分散授权等不同授权运营方式；在数据技术和产业方面，上海作为“数商”概念的发源地，积极引领数据产业和数商发展，北京、深圳、贵州、山东、湖南、安徽、湖北等地也积极推进特色数据产业发展；在数据交易和跨境流通方面，上海、北京、深圳等地正积极创建国家级数据交易所，其他许多地方正建设区域级数据交易机构，并积极鼓励数据企业开展合规的场外交易。上海、北京、海南、深圳、广东等地正根据自身特点开展数据跨境流通试点示范；在数字中国推进方面，大多数地方将数字经济、数字社会和数字社会一体化协调推进，特别是重庆、安徽、山东、天津等地将“数字重庆”、“数字江淮”、“数字山东”、“数字天津”建设作为推进全省数据要素化的牵引，湖南以“数字博物馆”建设为小切口，带动数字文博产业甚至数字文化产业集聚式生态式发展；在数据安全体系建设方面，我国已构筑起国家层面的《数据安全法》《个人信息保护法》《网络安全法》《关键信息基础设施保护条例》（“三法一例”）等数据安全法律体系。上海、北京、深圳、海南等地正在创新运用区块链、隐私计算、联邦计算等数据安全技术构建数据安全可信加工交易平台。

各地方根据自身基础和特点在数据要素化方面的探索实践，特别是在数据制度体系、数据基础设施、公共数据开发开放、公共数据授权运营主体、数据技术和产业、数据交易与跨境流通、数字中国建设、数据安全体系等方面的一些做法，事实上已构建起了国家层面的数据要素化总体框架和实现路径。《交大评论》和京数智科技将联合刊出“一总纲八环节”共9期系列评论文章，系统阐释“六横两纵”国家数据要素化总体框架，以及国家数据要素化总体框架八个关键环节的内涵、特点、做法、发展趋势等。

系列评论文章为：

1.国家数据要素化总体框架之一——总纲

2.国家数据要素化总体框架之二——环节一：数据要素制度体系

3.国家数据要素化总体框架之三——环节二：国家数据基础设施（NDI）

4.国家数据要素化总体框架之四——环节三：公共数据开发开放

5.国家数据要素化总体框架之五——环节四：公共数据授权运营

6.国家数据要素化总体框架之六——环节五：数据技术和产业

7.国家数据要素化总体框架之七——环节六：数据交易与跨境流通

8.国家数据要素化总体框架之八——环节七：数字中国建设

9.国家数据要素化总体框架之九——环节八：数据安全体系

本期为系列评论文章之二《国家数据要素化总体框架——环节一：数据要素制度体系》，主要从数据要素制度纵向体系和横向体系两方面，论述国家数据要素制度体系的构成、探索、特点和发展趋势等。

一、数据要素制度体系的构成

数据要素制度体系是国家数据要素化的制度指引。是以法律法律、政策文件等形式，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行规范所形成的政策、法规、法律等制度体系。按照制度的层级高低和约束力度，数据要素制度体系可分为法律、条例、办法、纲要、战略、规划、意见、行动计划、实施方案、建设方案、标准、规范等；按照制度所规范客体内容，数据要素制度体系可分为综合性制度和专门性制度，专门性制度包括数据基础设施制度、公共数据开发开放制度、公共数据授权运营制度、数据产业和数商发展制度、数据交易与跨境流通制度、数字中国建设制度、数据安全制度等。

1.纵向构成

按照制度的层级高低和约束力度，数据要素制度体系纵向上可分为法律、条例、办法、规定、战略、规划、意见、行动计划、实施方案、建设方案、标准、规范等。此外，数据要素制度体系还可以从国家层级制度和地方层级制度进行划分。

法律和条例有：国家层面的《信息公开条例》《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施保护条例》等。在地方层面上有数据条例、公共数据条例、数字经济促进条例、数字经济产业促进条例、信息基础设施条例、大数据发展应用促进条例、政府数据共享开放条例、数据流通交易促进条例等；办法和规定有：各地的公共数据授权运营管理办法、公共数据开放共享管理办法、数据流通交易规定等；战略规划和意见有：中共中央国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等。各地方出台的数字省域或数字市域规划、数字政府规划、数字经济规划、大数据产业发展规划等；计划和方案有：国家数据局的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》、上海的《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》、北京的《数字经济全产业链开放发展行动方案》《关于进一步推动首都高质量发展取得新突破的行动方案（2023-2025年）》《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》等；《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》《福建省加快推进数据要素市场化改革实施方案》等；标准和规范有：各地出台的数据分级分类、安全保护、共享应用等方面的标准规范。

2.横向构成

按照制度所规范客体内容，数据要素制度体系横向上可分为综合性制度和专门性制度，其中，综合性制度是指通过一部法律或规章，对数据要素不同环节作了全面规范。专门性制度是指专门对数据要素的一个环节进行规范，包括数据基础设施制度、公共数据开发开放制度、公共数据授权运营制度、数据产业和数商发展制度、数据交易与跨境流通制度、数字中国建设制度、数据安全制度等。此外，数据要素的综合性制度和专门性制度也还可以划分为国家层级制度和地方层级制度。

综合性制度有：国家层面有中共中央国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等。地方层面有各地分布的数据条例、公共数据条例、数字经济促进条例、推进数据要素市场化改革实施方案等；数据基础设施制度有：《上海市推进新型基础设施建设行动方案（2020-2022年）》《上海市进一步推进新型基础设施建设行动方案（2023-2026年）》《贵州省信息基础设施条例》《海南省信息基础设施建设“十四五”规划》等；公共数据开发开放制度有：国家层面的《信息公开条例》、各地方出台的政务信息数据共享规定、公共数据开放管理办法、公共数据资源开放开发管理办法、政府数据共享开放办法和指南等；公共数据授权运营制度有：各地出台的公共数据授权运营管理方法等；数据产业和数商发展制度有：国家层面的《国务院关于促进大数据发展行动纲要》、工业和信息化部的《大数据产业发展战略》。地方层面的《上海市立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》《广东省数字经济促进条例》《深圳经济特区数字经济产业促进条例》《北京市数字经济全产业链开放发展行动方案》《北京市数字经济促进条例》《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》等；数据交易和跨境流动制度有：中央网信办《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》《数据出境安全评估办法》《个人信息出境标准合同办法》，海关总署《支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放若干措施》等。地方层面有《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定（草案）》，《贵州省数据流通交易促进条例（草案）（征求意见稿）》、《贵阳贵安推进数据要素市场化配置改革支持贵阳大数据交易所优化提升实施方案》和《贵州省数据要素登记服务管理办法（试行）》等；数字中国建设制度有：国家层面的《数字中国建设整体布局规划》，各地出台的《数字重庆规划）《数字福建专项规划》《数字湖北建设意见》《数字江淮规划》《数字山东规划》《数字天津规划》等；数据安全体系制度有：国家层面的《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施保护条例》等法律制度。地方层面的《贵州省大数据安全保障条例》等。

二、数据要素制度体系的探索

1.综合性数据要素制度

过去30多年来，我国经济社会数字化历经了电子化、信息化、数字化三个不同阶段，当前正在进入数据要素化发展新阶段。各发展阶段间并没有明确清晰的界限，目前正处于数字化与数据要素化两个阶段相互交错发展阶段，数字化已日臻成熟，而数据要素化正在快速发育。在国家和地方层面上已形成一批综合性数据要素制度。

（1）国家层面

2015年8月31日国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》，提出了“加快政府数据开放共享，推动产业创新发展、强化安全保障”三项任务，是我国第一部综合性数据要素制度。2020年3月30日印发的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次确定了数据要素作为新型生产要素的地位，2021年12月21日国务院发布《关于要素市场化配置综合改革试点总体方案》。2022年12月2日印发的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），首次提出了“数据产权、流通交易、收益分配、安全治理”等方面的数据要素基础制度，奠定了我国数据要素制度的“四梁八柱”。

（2）地方层面

各地方在综合性数据要素制度建设方面，主要通过制定出台条例、数据要素方案等形式，开展了许多积极探索，目前已有23个省市出台了28项数据相关条例，10个省市出台了数据要素改革方案。

《条例》方面主要有：《浙江省公共数据条例》《浙江省数字经济促进条例》《上海市数据条例》《北京市数字经济促进条例》《深圳经济特区数据条例》《深圳经济特区数字经济产业促进条例》《广东省数字经济促进条例》《广东省政务服务数字化条例》《广州市数据条例（征求意见稿）》《天津市促进大数据发展应用条例》《贵州省信息化条例》《贵州省大数据发展应用促进条例》《福建省大数据发展条例》《厦门经济特区数据条例》《四川省数据条例》《海南省大数据开发应用条例》《安徽省大数据发展条例》《重庆市数据条例》《江西省数据应用条例》《吉林省大数据条例》《吉林省促进大数据应用条例》《广西壮族自治区大数据发展条例》《陕西省大数据条例》《辽宁省大数据发展条例》《江苏省数字经济促进条例》《河北省数字经济促进条例》《黑龙江省促进大数据发展应用条例》《河南省数字经济促进条例》等。

数据要素方案有：与国家出台的“数据二十条”相呼应，各地纷纷出台了当地数据二十条，如《北京市关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》《上海市立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》《贵州省数据要素市场化配置改革实施方案》《福建省加快推进数据要素市场化改革实施方案》《海南省培育数据要素市场三年行动计划(2024—2026)》《四川省关于推进数据要素市场化配置综合改革的实施方案》《广西数据要素市场化发展管理暂行办法》《重庆市数据要素市场化配置改革行动方案》《江苏省数据基础制度建设更好发挥数据要素作用的实施意见》《湖北省数据要素市场建设实施方案》等。

2.数据基础设施制度

随着经济社会从信息化阶段进入数字化阶段，而今又迈入数据要素化新时代，作为承载经济社会发展载体的基础设施也从信息基础设施升级到数字基础设施，如今正在形成数据基础设施。国家和地方在数字基础设施方面已制定形成较系统的纲要和规划等制度，但在数据基础设施方面仍未形成共识。

（1）国家层面

2016年9月5日国务院发布的《政务信息资源共享管理暂行办法》，明确提出“国家政务信息资源共享平台是国家关键信息基础设施”，包括共享平台（内网）和共享平台（外网）两部分。2016年中共中央、国务院发布《国家信息化发展纲要》提出“加快构建陆地、海洋、天空、太空立体覆盖的国家信息基础设施”，包括统筹规划基础设施布局、增强空间设施能力、优化升级宽带网络、提高普遍服务水平。2021年3月12日由全国人大审议通过发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次提出“新型基础设施”概念，包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等。2022年1月12日国务院发布的《国家“十四五”数字经济发展规划》首次提出“数字基础设施”概念，包括信息网络基础设施、全国一体化大数据中心体系、基础设施智能升级等。2022年9月13日国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》指出，包括国家电子政务外网、政务云、全国一体化政务数据共享枢纽、全国一体化政务服务平台、国家数据共享交换平台等内容的“政务数据基础设施”基本建成。2023年2月中共中央、国务院发布《数字中国建设整体布局规划》提出“打通数字基础设施大动脉”，包括：加快5G网络与千兆光网协同建设，深入推进IPv6规模部署和应用，推进移动物联网全面发展，大力推进北斗规模应用。系统优化算力基础设施布局，促进东西部算力高效互补和协同联动，引导通用数据中心、超算中心、智能计算中心、边缘数据中心等合理梯次布局。整体提升应用基础设施水平，加强传统基础设施数字化、智能化改造。2023年12月26日国家数据局发布《深入实施“东数西算”工程 加快构建全国一体化算力网的实施意见》，逐步构建起国家数据基础设施制度体系。

（2）地方层面

许多地方将数据基础设施相关规范体现在数字省域、数字经济、数字政府等综合性制度中，还有一些地方根据自身特点分别制定出台了新型基础设施、数字基础设施和信息基础设施发展规划、行动方案、条例、指导意见等专项制度。主要包括：《上海市推进新型基础设施建设行动方案（2020-2022年）》《上海市进一步推进新型基础设施建设行动方案（2023-2026年）》《浙江省数字基础设施发展“十四五”规划》《山东省数字基础设施建设的指导意见》《贵州省信息基础设施条例》《海南省信息基础设施建设“十四五”规划》《安徽省数字基础设施建设发展三年行动方案（2023—2025年）》《重庆市新型基础设施重大项目建设行动方案（2020—2022年）》等。

3.公共数据开发开放制度

我国公共数据资源开发开放已有20多年发展历史，最早源于2002年8月中办国办转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中提出的“规划和开发重要政务信息资源”，此后，历经了信息资源开发利用、信息公开、全国一体化政务大数据体系建设、政务信息资源共享开放等不同发展阶段，国家到地方出台了一系列政府数据和公共数据共享、开放、开发、管理等一系列制度。

（1）国家层面

早在2002年8月中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》首次提出“规划和开发重要政务信息资源”，开启了我国政务信息资源开发利用的序幕。2004年12月13日中共中央办公厅 国务院办公厅发布《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，成为我国第一个信息资源开发利用专项制度。2006年12月国务院办公厅发布的《政府网站建设指南》将政府信息公开作为政府网站建设和评估的主要内容。2007年4月5日国务院发布《政府信息公开条例》，将政府信息公开纳入法律规范下，后于2019年4月3日做了修订。2016年中共中央、国务院发布《国家信息化发展纲要》提出“开发信息资源，释放数字红利”，包括加强信息资源规划、建设和管理，高信息资源利用水平等。2016年9月5日国务院发布《政务信息资源共享管理暂行办法》，2017年6月30日国家发改委、中央网信办发布《关于关于政务信息资源目录编制指南》。2022年6月6日国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出“构建开放共享的数据资源体系”，包括创新数据管理机制、深化数据高效共享、促进数据有序开发利用等方面。2022年9月13日国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》。2023年2月中共中央、国务院发布《数字中国建设整体布局规划》提出“畅通数据资源大循环”，包括：推动公共数据汇聚利用，建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库。释放商业数据价值潜能，加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究，建立数据要素按价值贡献参与分配机制等。

（2）地方层面

在中央相关政策文件指引下，各地根据自身实际情况，出台了一系列公共数据、政务信息共享开放的办法、指南、实施细则、管理规定、建设方案、条例等制度，目前，已有28个省市出台了52部公共数据或政府数据开放开发的相关制度，主要包括：《北京市政务信息资源目录建设管理办法（试行）》《北京市政务信息资源管理办法(试行)》《北京市公共数据管理办法》《天津市公共数据资源开放管理暂行办法》《天津市政务信息资源共享总体框架》《天津市政务信息资源共享数据交换技术规范》《天津市政务信息资源核心元数据》《山西省政务数据安全管理办法》《山西省政务数据资源共享管理办法》《河北省政务数据共享应用管理办法》《内蒙古自治区政务数据资源管理办法》《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市公共数据和一网通办管理办法》《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》《上海市公共数据开放实施细则》《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市政务数据资源共享管理办法》《江西省公共数据管理办法》《江苏省公共数据管理办法》《安徽省政务数据资源管理办法》《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》《浙江省公共数据和电子政务管理办法》《福建省政务数据管理办法》《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》《福建省一体化公共数据体系建设方案》《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》《山东省大数据发展促进条例》《山东省公共数据开放办法》《山东省电子政务和政务数据管理办法》《广东省公共数据管理办法》《广东省政务数据资源共享管理办法（试行）》《广州市政务信息数据共享管理规定》《广州市公共数据开放管理办法》》《深圳市公共数据开放管理办法（征求意见稿）》《海南省公共信息资源管理办法》《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》《广西政务数据资源调度管理办法》《贵州省政府数据共享开放条例》《贵州省政务数据资源管理办法》《关于建设贵州省一体化公共数据资源体系工作方案》《贵州省政务数据资源管理办法》《重庆市公共数据开放管理暂行办法》《重庆市政务数据资源管理暂行办法》等。《云南省公共数据管理办法（试行）》《云南省政务信息资源共享管理实施细则》《陕西省政务信息资源共享管理办法》《宁夏回族自治区政务数据资源共享管理办法》《新疆维吾尔自治区公共数据管理办法（试行）》《河南省政务数据安全管理暂行办法》《湖北省政务数据资源应用与管理办法》《湖南省政务信息资源共享管理办法》《辽宁省政务数据资源共享管理办法》《吉林省公共数据和一网通办管理办法(试行)》等。

4.公共数据授权运营制度

（1）国家层面

2021年国务院发布的《国家“十四五”数字经济规划》部署了“创新数据要素开发利用机制”的重点任务，首次在国家层面上提出“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”。2022年12月2日印发的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），明确提出“对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理”，自此，授权运营正式成为国家认可的，与共享、开放并列的三种公共数据开发利用方式之一。

（2）地方层面

我国公共数据授权运营最早起源于成都。早在2018年10月，成都制定并发布了《成都市公共数据运营管理规定》，2020年10月，成都市又出台了《成都市公共数据运营服务管理办法》。2021年，国务院发布《国家“十四五”数字经济规划》明确提出“鼓励开展公共数据授权运营”，成都首创的公共数据授权运营模式得到了国家层面肯定。2022年“数据二十条”发布后，公共数据授权运营方式在全国范围迅速推广，各地方积极探索适合自身情况和特点的公共数据授权运营方式，目前已有42个省市已制定公共数据授权运营管理办法，其中，正式发布出台的有20个，正在征求意见的13个，在在条例、管理办法等综合性制度中对公共数据授权运营进行了专篇规定的有9个。

20个已出台的公共数据授权运营管理办法包括:《成都市公共数据授权运营管理规定》《成都市公共数据运营服务管理办法》《厦门市公共数据授权运营管理暂行办法（征求意见稿）》《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》《北京市公共数据专区授权运营管理办法》《浙江省公共数据授权运营管理办法》《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》《宁波公共数据授权运营管理实施细则（试行）》《温州公共数据授权运营管理实施细则（试行）》《长春市公共数据授权运营管理办法》《天津市公共数据授权运营试点管理暂行办法》《济南市公共数据授权运营办法》《青岛市公共数据运营试点管理暂行办法》《银川市公共数据授权运营试点实施方案（2024—2025年）（试行）》《无锡市公共数据授权运营管理办法》《随州市公共数据授权运营实施方案》《孝感市公共数据授权运营暂行管理办法》《荆门市公共数据授权运营实施细则（试行）》《鄂州市公共数据授权运营工作方案（试行）》《大理州公共数据授权运营管理办法》《包头市公共数据运营管理试点暂行办法》《安顺市公共数据资源授权开发利用试点实施方案》《广西壮族自治区公共数据授权运营试点实施方案》等。

13个正在征求意见的公共数据授权运营管理办法包括:《长沙市政务数据运营暂行管理办法（征求意见稿）》《安徽省公共数据授权运营管理办法（试行）（征求意见稿）》《石家庄市公共数据运营管理办法（征求意见稿）》《苏州市公共数据授权运营管理办法（试行）（征求意见稿）》《泰州市公共数据授权运营管理办法（试行）（公开征求意见稿）》《盐城市公共数据授权运营管理暂行办法（公开征求意见稿）》《遂宁市公共数据运营管理办法 （征求意见稿）》《湖州市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）《绍兴市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）《金华市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）《衢州市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）《舟山市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）《丽水市公共数据授权运营管理实施细则（试行）》（征求意见稿）

除以上地方发布公共数据授权运营专项制度外，还有9个地方在条例、管理办法等综合性制度中，对公共数据授权运营进行了专篇规定，如《上海市数据条例》《四川省数据条例》《贵州省政务数据资源管理办法》《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》《武汉市数据要素市场化配置改革三年行动计划（2023—2025年）》《深圳市优化市场化营商环境工作方案（2023—2025年）》《云南省公共数据管理办法（试行）》《内蒙古自治区政务数据资源管理办法》

5.数据技术和产业发展制度

由于当前经济社会正处于数字化阶段向数据要素化发展新阶段的换档期，作为数据要素化新阶段的主导产业的数据产业还未在全社会达成共识，无论是国家层面还是地方层面，都还未形成体系性的数据产业和数商发展政策和制度。

（1）国家层面

2016年12月18日工业和信息化部发布《大数据产业发展战略》是我国第一部数据产业相关专项规划。2022年1月12日国务院发布的《国家“十四五”数字经济发展规划》，专篇论述了“加快推动数字产业化”，包括增强关键技术创新能力、提升核心产业竞争力、加快培育新业态新模式、营造繁荣有序的产业创新生态等方面。2023年2月中共中央、国务院发布《数字中国建设整体布局规划》提出“做强做优做大数字经济”，包括：培育壮大数字经济核心产业，研究制定推动数字产业高质量发展的措施，打造具有国际竞争力的数字产业集群。推动数字技术和实体经济深度融合，在农业、工业、金融、教育、医疗、交通、能源等重点领域，加快数字技术创新应用。支持数字企业发展壮大，健全大中小企业融通创新工作机制，发挥“绿灯”投资案例引导作用，推动平台企业规范健康发展。2023年12月31日国家数据局等17部委联合发布的《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》在国家政策文件中首次出现“数据产业”概念，并提出“数据产业每年增长20%”的发展目标。

（2）地方层面

许多地方将促进数据产业发展作为数据要素化的核心任务，颁布出台了一系列法律政策，促进当地数据产业发展。具有代表性的有浙江的《浙江省数字经济促进条例》《浙江省推进产业数据价值化改革试点方案》，上海的《上海市数据条例》《上海市立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》，北京的《北京市数字经济促进条例》《北京市数字经济全产业链开放发展行动方案》《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》，广东的《广东省数字经济促进条例》，深圳的《深圳经济特区数字经济产业促进条例》，天津的《天津市促进大数据发展应用条例》《天津市大数据企业认定规范》《天津市大数据发展规划（2019—2022年）》，贵州的《贵州省大数据发展应用促进条例》《贵州省“十四五”大数据电子信息产业发展规划》，福建的《福建省大数据发展条例》，海南的《海南省大数据开发应用条例》，安徽的《安徽省大数据发展条例》，吉林的《吉林省大数据产业发展指导意见》。

6.数据交易和跨境流通制度

数据流通交易是指数据在不同主体、不同领域、不同地区、不同国家之间的流动，是数据要素化的中枢神经。数据资源只有流动起来才能实现关键生产要素的作用，数据流通交易的范围越广、速度越快，数据的价值潜能越能得到更加充分发挥。

（1）国家层面

国家层面鲜有关于数据交易的专门制度，通常是在数据条例、公共数据条例、数据要素和数据要素市场化改革实施办法等综合性制度中提出。如，2022年12月2日印发的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），专篇论述了“建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度”，包括完善数据全流程合规与监管规则体系、、统筹构建规范高效的数据交易场所、培育数据要素流通和交易服务生态、构建数据安全合规有序跨境流通机制等。此外，财政部发布的《关于加强数据资产管理的指导意见》《企业数据资源相关会计处理暂行规定》《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》等政策，是与数据交易最直接相关的国家层面制度。

国家层面的数据跨境流通制度有中央网信办发布的《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》《数据出境安全评估办法》《个人信息出境标准合同办法》，海关总署《支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放若干措施》，支持深圳开展“数据海关”的数据跨境流通试点。

（2）地方层面

大多数地方都是在数据条例、数据管理办法等综合性数据制度中，对数据流通交易或数据跨境流通作出专门规定，但是，还有一些地方制定了数据流通交易或数据跨境流通的专项制度，共有10个省市制定了12项数据流通交易专项制度，有1个地方制定了1项数据跨境流通专项制度。。

数据流通交易专项制度有：《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定（草案）》《深圳市探索开展数据交易工作方案》《深圳市数据产权登记管理暂行办法》《贵州省数据流通交易促进条例（草案）（征求意见稿）》《贵阳贵安推进数据要素市场化配置改革支持贵阳大数据交易所优化提升实施方案》《贵州省数据要素登记服务管理办法（试行）》《广西数据交易管理暂行办法》《江苏省数据知识产权登记管理办法（试行）》《安徽省数据资源登记管理办法（试行）（征求意见稿）》《海南省数据产品超市数据产品确权登记实施细则（暂行）》《湖北省数据交易管理暂行办法（征求意见稿）》《山东省数据知识产权登记管理规则（试行）》《山西省加快建设高标准市场体系实施方案》等。

数据跨境流通专项制度有：《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区数据跨境流动分类分级管理办法（试行）》。

7.数字中国建设制度

数字中国建设是数据要素化发展的最终目标。数字中国建设主要从数字经济、数字社会、数字政府、数字文化、数字生态等方面统筹推进。

（1）国家层面

2022年1月12日国务院发布的《国家“十四五”数字经济发展规划》，2022年3月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进实施国家文化数字化战略的意见》，2022年6月6日国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》，2022年9月13日国务院发布的《全国一体化政务大数据体系建设指南》，2023年2月27日中共中央、国务院发布《数字中国建设整体布局规划》，2023年12月国家数据局于发布的《数字经济促进共同富裕实施方案》等，在数字经济、数字文化、数字政府、数字中国等方面制定了顶层设计并指明了进一步发展指引。

（2）地方层面

许多地方制定出台了数字省域的综合制度，而有的地方制定了数字经济、数字政府、智慧城市、数字文化、数字社会等方面的专项制度。其中，12个省市制定了14项数字省域综合制度，20个省市制定了25项数字经济专项制度，25个省市制定了31项数字专项制度，2个省制定了数字文化专项制度。

制定数字省域的综合制度的有：《浙江省数字化改革总体方案》《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》《广东省“数字湾区”建设三年行动方案》《“十四五”数字云南规划》《数字辽宁发展规划（2.0版）》《福建省“十四五”数字福建专项规划》《天津市加快数字化发展三年行动方案（2021—2023年）》《湖北省人民政府关于全面推进数字湖北建设的意见》《“数字江淮”建设总体规划（2020—2025年）》《数字山东发展规划（2018-2022年）》《山东省“十四五”数字强省建设规划》《智慧海南总体方案（2020-2025年）》《重庆市数据治理“十四五”规划（2021—2025年）》《数字重庆建设工作方案》等。

制定数字经济专项制度的有：《浙江省数字经济促进条例》《广东省数字经济促进条例》《深圳经济特区数字经济产业促进条例》《北京市数字经济促进条例》《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》《北京市关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》《天津市促进数字经济发展行动方案(2019-2023年)》《山东省关于加快推进数字经济创新发展的若干措施》《山东省关于加快数字经济高质量发展的意见》《湖南省数字经济发展规划（2020-2025年）》《宁夏回族自治区数字经济示范园区（基地）、数字经济“飞地园区”管理办法（试行）》《湖北数字经济强省三年行动计划（2022-2024年）》《加快推进吉林省数字经济高质量发展实施方案（2023－2025年）》《青海省数字经济发展三年行动方案（2023—2025年）》《安徽省加快发展数字经济行动方案（2022—2024年）》《江西省政府关于深入推进数字经济做优做强“一号发展工程”的意见》《云南省数字经济发展三年行动方案（2022—2024年）》《陕西省“十四五”数字经济发展规划》《宁夏回族自治区数字经济发展“十四五”规划》《重庆市数字经济“十四五”发展规划（2021—2025年）》《内蒙古自治区“十四五”数字经济发展规划》《内蒙古自治区推动数字经济高质量发展工作方案（2023—2025年）》《推动“数字龙江”建设加快数字经济高质量发展若干政策措施》《甘肃省“十四五”数字经济创新发展规划》《江苏省“十四五”数字经济发展规划》《河北省数字经济发展规划（2020-2025年）》等。

制定数字政府制度的有：《上海市关于全面推进城市数字化转型的意见》《上海市促进城市数字化转型的若干政策措施》《浙江省人民政府关于深化数字政府建设的实施意见》《浙江省数字政府建设“十四五”规划》《山东省数字政府建设实施方案》《山东省关于加快推进新型智慧城市建设的指导意见》《江苏省“十四五”数字政府建设规划》《安徽省“数字政府”建设规划 (2020—2025年)》《江西省数字政府建设总体方案》《江西省2023年数字政府建设工作要点》《福建省数字政府改革和建设总体方案》《广东省人民政府关于进一步深化数字政府改革建设的实施意见》《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》《广东省加快数字政府领域通用人工智能应用工作方案》《广州市新型智慧城市建设规划（征求意见稿）》《广西壮族自治区人民政府关于加强数字政府建设的实施意见》《海南省政府数字化转型总体方案(2022—2025) 》《山西省数字政府建设规划（2023—2025年）》《山西省加快数字政府建设实施方案》《河北省人民政府关于加强数字政府建设的实施意见》《陕西省数字政府建设“十四五”规划》《青海省人民政府关于加快数字政府建设的实施意见》《宁夏自治区人民政府关于加强数字政府建设的实施意见》《新疆自治区数字政府改革建设方案》《甘肃省数字政府建设总体规划（2021—2025）》《辽宁省“十四五”数字政府发展规划》《吉林省关于进一步加强数字政府建设的若干举措》《吉林省数字政府建设“十四五”规划》《黑龙江省人民政府关于加强数字政府建设的实施意见》《河南省加强数字政府建设实施方案（2023—2025年）》《湖南省“十四五”数字政府建设实施方案》《四川省“十四五”数字政府建设规划》《西藏自治区加强数字政府建设方案(2023-2025年)》《贵州省“十四五”数字政府建设总体规划》

制定数字文化制度的有：《上海市贯彻落实国家文化数字化战略的实施方案》《山东省文化数字化行动计划》等。

8.数据安全制度

数据安全是数据要素化的保障，数据要素化必须建立在安全可信基础上，在数据要素全生命周期各环节确保数据的安全可信。

（1）国家层面

我国是数据安全保护较严厉，数据安全相关制度体系较完善的国家。目前，我国已制定出台了《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施保护条例》（简称“三法一例”）等法律，建立起了较完善的数据安全法律制度体系。

（2）地方层面

由于国家层面已制定了“三法一例”数据安全法律制度体系，大多数地方都是直接沿用和遵循国家相关法律，只有个别省市制定了数据安全相关规范、条例和办法，主要有：《上海市政务数据分级与安全保护规范》《贵州省大数据安全保障条例》《天津市数据安全管理办法》《广西政务数据安全管理办法》等

三、数据要素制度体系的特点

经过多年探索实践，我国从中央到地方已在数据要素制度体系建设方面已取得了一些成绩，在数据基础设施、公共数据开发开放、公共数据授权运营、数据技术和产业、数据流通交易、数字中国建设、数据安全保障等环节，形成了数据制度体系基础，主要表现出以下9方面特点：

1.数据要素条例的四种类型

各地方数据要素条例的名称、内容和侧重点有很大不同。一是数据条例，如上海、深圳、重庆、四川、厦门、广州等地；二是公共数据条例，如浙江；三是数字经济促进条例，如浙江、北京、深圳、广东等地；四是大数据条例，如天津、福建、海南、安徽等地。此外，浙江、深圳、广东、贵州、吉林出台了两部以上数据相关条例，既有数据或公共数据综合性条例，也有促进数字经济发展的条例。

2.  数据基础设施的两大特性

数据基础设施作为数据要素化发展新阶段的新型载体，具有继承性和创新性两大特性。继承性是指数据基础设施是在信息化阶段的信息基础设施和数字化阶段的数字基础设施基础上发展起来的，因此，信息基础设施、算力基础设施和应用基础设施也成为数据基础设施的重要组成部分，也需要在数据要素化发展新阶段不断升级演化；创新性是指数据基础设施要确保数据要素生产流通过程中的国家主权、企业机密和个人隐私的安全可信，因此，要创新构建可信安全互操作的行业数据空间、区域数据空间，并促进行业和区域数据空间连通形成国家数据空间。

3.  公共数据开发利用的三种方式

共享、开放和市场化运营是公共数据开发利用的三种主要方式。其中，共享是指在政府部门内部公共数据的免费共享，开放是指政府和公共事业部门对社会公众免费提供公共数据，市场化运营是引入市场化机制将本来不能向社会的公共数据，通过隐私技术加工成数据产品或服务，向社会有偿开放的方式。大规模的、高质量的数据资源不仅是数据要素化发展的基础，也是当前席卷全球的生成式人工智能发展的基础。要解决目前公共数据供不出、流不动、用不好、信不过的难题，一方面需要继续推动公共数据免费共享开放的规模和质量，让更多的机构和社会公众低成本获取公共数据资源，另一方面需要大力鼓励更多拥有核心数据技术、并具备安全能力的社会机构开展公共数据的市场化开发和利用，让更大规模、更高质量的公共数据供出来、动起来、用起来。

4.  公共数据授权运营的三种模式

各地在研究制定公共数据授权运营制度中探索出三种不同模式：一是集中授权模式，包括成都、厦门、长沙、长春、天津、济南、青岛、银川、无锡、随州、孝感、荆门、鄂州、大理、包头、安顺、安徽、石家庄、苏州、泰州、盐城、遂宁等省市；二是分领域分散授权模式，以北京为代表；三是分区域分散授权模式，主要以浙江及下辖杭州、宁波、温州、湖州、绍兴、金华、衢州、舟山、丽水等地为代表。

5.数据技术产业的三种形态

与信息化发展阶段的信息产业、数字化发展阶段的数字产业一样，数据产业是经济社会发展到数据要素化新阶段的主导产业，广义的数据产业既包含硬件产业、软件产业、网络与通信产业、网络与数据安全产业等数据基础产业和数据安全产业，也包括覆盖数据全生命周期的数据采集存储产业、数据分析加工产业、数据交易流通产业、数据治理应用产业等数据要素产业。而狭义的数据产业特指数据要素产业。

数据技术、数据产品、数据企业和数据生态是构成数据产业的四要素。其中，人工智能、大数据、区块链、隐私计算等先进数据技术是数据产业的动力引擎，特别是以大模型为代表的生成式人工智能已快速进化发展为能合成数据语料，并具有极强泛化能力和生成能力的通用人工智能，已成为数据要素化的核心技术，并将侧重数据采集存储、分析加工、交易流通、治理应用等数据全生命周期各环节新业态、新模式的产生。此外，数据企业即数商是数据要素化的载体，广义的数商既包括硬件企业、软件企业、网络与通信企业、网络与数据安全企业，也包括数据技术商、数据服务商和数据应用商等。

6.数据交易的三种模式

经过多年发展，数据交易逐渐演化形成三种交易模式：一是集中交易模式，以各地纷纷设立的数据交易所和数据交易中心为代表，特点是交易机构本身不生产加工数据，只是作为数据交易买卖双方的中介撮合者；二是技术领先型模式，以一批拥有独特数据技术的数商平台为代表，特点是通过自身独特技术对数据进行获取、加工、治理，并提供各种类型的数据产品和服务交易；三是资源依赖型模式，以一批拥有独特公共资源的公共机构为代表，特点是机构拥有大规模、高质量的独特公共数据资源。

7.数据跨境流通的两手准备

数据跨境流通规则主要由美国、欧盟和中国三种方案在角逐和竞争。目前，美国的“数据自由流动方案”和欧盟的“个人数据严厉保护方案”处于领先地位，并且通过“隐私盾2.0”协议安排实现了美欧两大经济体间的数据流通。世界其他国家大多数都遵从了美国和欧盟的数据跨境流动规则，与美欧之间形成较顺畅的数据跨境流动。反观我国数据跨境流动正面临极其严峻挑战，特别是2024年2月28日美国总统拜登正式签署第14117号行政命令，即《关于防止受关注国家获取美国人大量敏感个人数据和美国政府相关数据的行政命令》，指示美国司法部颁布条例，以禁止或限制美国主体进行会导致中国、俄罗斯等6个“受关注国家”和相关主体访问特定种类的个人识别符、地理位置数据和相关传感器数据、生物特征标识符、人类组学数据、个人健康数据、个人财务数据等美国人敏感个人数据和美国政府相关数据，切断了美中之间的数据跨境流动，我国正面临与全球主流数据流通规则渐行渐远，甚至完全脱钩的挑战。

在数据要素化发展新阶段，数据不仅是全球经济发展的关键生产要素，也是全球最基础的社会要素。Sora的横空出世已经警示我们，人工智能不仅能极大提高社会生产效率，同时也会引发新型机器智能与人类智能的“直接竞争”。世界各国本应该在全球数据治理中求同存异，共同迎接人工智能的挑战，但是，面对日益险恶的国际环境，我国数据跨境流动必须做好两手准备：一手是开启第二次改革开放，尽最大力量融入全球主流数据流通体系。将上海浦东、海南、广东、北京等具有开放优势的地方列为“数据全球流动开放特区”，先行先试蹚出一条数据要素对外开放的新路。另一手是以我为主，构建起数据跨境流动全球“第三方案”。通过不断完善数据安全保障法律体系，建立健全国家数据基础设施（NDI），充分发挥我国新型举国体制、海量数据资源、庞大市场空间、丰富应用场景的独特优势，构建起以国内大循环为主体、国际国内双循环的全球数据流动“中国方案”，并通过“一带一路”、“金砖国家”等国际多边或双方协议，逐步向其他国家推广。

8.数字中国建设的两股主力

数字中国的总体框架由“2522”四个层次组成，其中，做强做优做大数字经济、高效协同的数字政府、自信繁荣的数字文化、普惠便捷的数字社会、绿色智慧的数字生态文明等五方面，是数字中国建设的主要内容。从数字中国制度体系构成来看，数字文化、数字社会、数字生态文明大多只在地方的数字省域综合制度中体现，鲜有制定专项制度。但是，全国绝大多数省区都制定了数字经济和数字政府的专项制度，而从实际操作角度来看，大多数省市都是以数字政府建设和发展数字经济为抓手，推动数字省域全面发展。因此，数字经济和数字政府是数字中国建设的两股主导力量。

9.数据安全的一条底线

数据安全是数据要素化发展的前提和保障，国家主权、商业机密和个人隐私等方面的安全是数据安全的主要内容。特别是在中美两国政治互信不断削弱，对国际战略环境的判断都发生了很大变化的今天，保障国家安全已成为两国间数据流通考虑的首要问题。从美国方面来看，近年来，美国不断以国家安全为由加大对中国数据传输的限制：首先，美国已把世界各国区分为外国敌手和非外国敌手，采用不同的标准区别对待。中国被列入外国敌手，企业的中国背景本身就被认为是国家安全风险；其次，美国认为中国对美国一般商业数据的获取和访问也会危害美国国家安全。中国在美国运营的企业会收集美国用户的数据，而这些企业在中国的母公司受到中国国家情报法、国家安全法、网络安全法、数据安全法等法律的约束，这些法律明确要求中国企业配合提供情报协助和在外国收集数据。如果中国企业收集了美国人，特别是美国官员、安全、军事人员等敏感人员的数据，在上述中国法律要求下就会把这些数据交给中国政府，把这些数据汇总结合起来进行分析，就能对这些人进行操纵或胁迫，危害美国的国家安全。中国对美国一般商业数据的获取和访问，可能通过这些数据深入了解美国消费者的行为、风险承受能力和其他偏好，也会给带来国家安全风险。特别是人工智能语言大模型可能会帮助中国在海量数据中“大海捞针”，识别和控制关键敏感数据，并且使用这些敏感个人数据来训练算法，威胁美国的国家安全。第三，美国不断出台对华涉及数据的限制。包括外国投资安全审查、信息通信技术和服务供应链安全审查、《保护美国人数据免受外国监视法案》，2024年2月28日，又最新出台了《关于防止受关注国家获取美国人大量敏感个人数据和美国政府相关数据的行政命令》等。从我国方面来看，我国已经出台的《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施保护条例》（简称“三法一例”），已制定了网络安全审查、数据安全审查等一系列制度设计，数据安全已成为数据要素化更好发展的一道坚实保护屏障。

同时，不可忽视的是过度强调数据安全对数据要素化发展将形成巨大阻碍，限制了数据作为关键生产要素作用的发挥，也影响了数据新质生产力的形成，目前，我国在数据全生命周期各环节普遍存在的供不出、流不动、用不好等问题，很大程度上都源于对数据安全的过度保障。如何通过制度、技术、环境等各方面创新，统筹发展和安全，找到数据发展与安全的平衡，是我国数据要素化过程中面临的巨大挑战。

四、数据要素制度体系的趋势

数据要素制度是数据要素化的指引。目前我国数据要素化还处于刚刚起步阶段，数据制度的体系性、完整性、针对性、可操作性等方面远远不够完善，在数据要素化的8个环节中，只有数据安全保障和数字中国建设等2个环节，制定出台了国家层面的顶层制度设计，而其他6个环节还未达成社会普遍共识，国家顶层制度还在探索实践过程中，今后几年，我国数据制度体系发展将表现出以下5方面趋势：

1.制定出台《国家数据条例》或《数据要素化促进法》

我国在国家层面上已出台了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施保护条例》（简称“三法一例”）等顶层法律制度，对国家数据安全保障发挥了积极作用，但同时也极大增加了数据资源开发利用的合规合法成本，甚至出现了数据资源开发利用的“原罪”，阻碍了数据要素价值潜能释放和数据作为关键生产要素作用的发挥。目前，亟需制定出台国家层面上的《国家数据条例》或《数据要素化促进法》，在国家数据要素化发展已具有完备“刹车”的基础上，再为这辆战车安装上强劲的“发动机”。

2.制定出台《国家数据基础设施规划纲要》和《国家数据基础设施“十五五”规划》

我国经济社会在过去30多年已历经了信息化和数字化两个发展阶段，现在正在步入下一个30年的数据要素化发展新阶段。信息基础设施和数字基础设施作为信息化和数字化发展阶段的载体，发挥了重要的支撑保障作用。但是，在基础设施的叫法、内涵、外延等方面一直没有形成统一共识，常见的就有信息基础设施、网络基础设施、通信基础设施、算力基础设施、数据中心基础设施、融合基础设施、创新基础设施、新型基础设施、传统基础设施数字化升级等五花八门的提法。在当前刚刚步入数据要素化发展新阶段之时，国家层面上应以“国家数据基础设施（NDI）”的统一提法，一方面要对信息化和数字化发展阶段的信息基础设施、算力基础设施、融合基础设施等有继承性，另一方面要对数据要素化发展新阶段的行业数据空间、区域数据空间和国家数据空间等有创新性。尽快制定出台《国家数据基础设施规划纲要》，并着手研究制定《国家数据基础设施“十五五”规划》。

3.尽快出台《公共数据资源开发利用意见》或《公共数据资源开发利用促进法》

公共数据是全社会资源中规模最大、价值最高的部分，公共数据开发开放的程度直接影响数据要素化发展进程。目前，在公共数据开发利用方面，普遍存在“供不出、流不动、用不好、信不过”问题，症结在于公共数据持有者“不能、不敢、不愿”对公共数据共享开放，为公共数据开发形成巨大门槛。应尽快出台高层级的《公共数据资源开发利用意见》，或研究制定《公共数据资源开发利用促进法》，为公共数据开放开发松绑，进一步释放公共数据开放动力，充分激发公共数据开发活力。

4.研究制定《公共数据授权运营指导意见》

全国各地方在公共数据授权运营方面已开展了大量探索，既积累形成了大量经验，也出现了一些负面案例。应在总结各地实际探索经验和教训基础上，研究制定《公共数据授权运营指导意见》，对授权主体、被授权主体、授权协议等相关争议点进行统一规范。

5.研究制定《数据流通交易促进法》

数据流通交易是数据价值潜能发挥的关键一环，也是一个全球性难题。应在各地方、各部门前期实践探索基础上，下大力气研究制定《数据流通交易促进法》，为数据跨主体、跨领域、跨区域、跨国别流通交易提供指引和规范。

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